A felügyelt intézmények és piacok fejlődésének, nemzetközi versenyképessége javulásának elősegítése, átlátható működésének biztosítása, a szervezetek ügyfeleinek védelme és a hatékony, a kockázatok feltárását segítő preventív felügyelet ellátása érdekében a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete - az intézkedések, kivételes intézkedések és bírságok alkalmazására - a következő szankcionálási politikát alakítja ki:

A felügyeleti szankciók célja

A Felügyelet - státusztörvényében meghatározott - célja a felügyelt intézmények és piacok biztonságos működésének és fejlődésének elősegítése. Ebből következően a felügyeleti szankciók (intézkedések és bírságok) is e célkitűzés által meghatározott irányt követik.

A Felügyelet működésének elsődleges célja a jogsértő helyzetek kialakulásának megelőzése. Így a Felügyelet számára nem cél, hanem elsősorban a megelőzés eszköze a szankció alkalmazása. Ezért a közbelépésre okot adó, de még nem jogsértő helyzet kialakulásakor a Felügyelet preventív intézkedések alkalmazására törekszik, feltárja az esetleges - a felügyelt intézmények működésében észlelt - hibákat, és segítően működik közre azok kezelésében.

Amennyiben közbelépésre okot adó, jogsértő helyzet alakul ki, a Felügyelet él a szankcionálás lehetőségével. A szankciónak alkalmasnak kell lennie a jogsértő helyzet rendezésének kikényszerítésére, - amennyiben szükséges - a büntető jelleg hangsúlyozására, illetve - a nyilvánosság segítségével - alkalmas iránymutatásul kell szolgáljon a piaci szereplők számára a hasonló helyzetek elkerülésére.

Kiemelten védett értékek a szankciók alkalmazása során

A Felügyelet kiemelten védendő értékként kezeli: a felügyelt piacok és intézmények biztonságos működését, illetve a felügyelt intézmények ügyfeleinek érdekeit. Ezen értékek és érdekek veszélyeztetésekor a Felügyelet kiemelt súlyú szankciókat alkalmaz.

A szankciók forrásai és alkalmazásuk esetei

A Felügyelet a szankciók alkalmazása során egységes elvek érvényesítésére törekszik.

A felügyelt intézmények számára kötelező törvények és egyéb jogszabályok, jegybanki rendelkezések, illetve a Felügyelet határozatai maradéktalan betartása, a jogsértések vagy hiányosságok megelőzése, illetőleg megszüntetése érdekében a Felügyelet az egyes felügyelt intézmények sajátosságait figyelembe vevő, az ágazati törvényekben meghatározott szankciókat alkalmazhatja.

Szankció alkalmazása során a Felügyelet minden esetben figyelembe veszi a felügyelt intézmények és a jogsértő helyzetek egyediségét. A Felügyelet kötelezettsége minden - a mérlegelés során figyelembe veendő - a vizsgálati megállapításokhoz kapcsolódó körülmény, tény feltárása. Ennek megfelelően a Felügyelet köteles mind az ügyet negatívan, mind pedig a pozitívan befolyásoló tényezőt megvizsgálni.

A feltárt jogsértést és annak körülményeit a Felügyelet az ágazati törvények által meghatározott határok között minősíti, és - amennyiben szükséges - szankciót alkalmaz. Ezekben az esetekben a Felügyelet - a végső döntés meghozatala előtt - észrevételezési jogot biztosít a felügyelt intézmény részére. A Felügyelet a határozathozatal során az érintett intézmény észrevételeit is megjeleníti, azokat pozitívan vagy negatívan értékeli, illetve a figyelmen kívül hagyás okát indokolja.

A szankcióval érintettek köre

Az alkalmazható szankciók alapvetően a felügyelt intézményekre, azok tulajdonosaira és vezető állású személyeire, jellegüket tekintve pedig kötelezettségek teljesítésére, a menedzsment magatartásának megváltoztatására, tevékenység korlátozására, tulajdonosi jogok korlátozására, az intézmény szorosabb felügyelet alá vonására (felügyeleti biztos), illetve a szabályszegés büntetésére vagy a jogtalanul szerzett előny elvonására irányulnak. Ezen intézkedési lehetőségek közül a Felügyelet törekszik a leghatékonyabb módszer megválasztására az alábbiak szerint:

A felügyeleti szankciók - az ágazati törvények szabályai szerint is - elsősorban a felügyelt intézményt érintik, de lehetőség van a vezető tisztségviselőkkel és egyes területeken a tulajdonosokkal szembeni szankciók alkalmazására is.

A vezető tisztségviselőkkel szemben lép fel a Felügyelet, ha az ő kifejezett mulasztásuk vagy tevőleges jogsértésük ad okot a beavatkozásra, továbbá az ismételt jogsértések esetében, illetve akkor, ha az intézmény szankcionálása egyben az ügyféligények kielégítési alapját is csökkentené.

A tulajdonosokkal szembeni szankciók (melyekre a törvények szerint csak szűk körben van lehetőség) elsősorban akkor kerülnek alkalmazásra, ha az intézménnyel, illetve a vezető állású személyekkel szembeni intézkedések nem vezetnek eredményre, ezért szükségessé válik a tulajdonos beavatkozása is, illetve ha a közbelépésre okot adó helyzetet a tulajdonos magatartása idézte elő. A felügyeleti szankciók alkalmazása és elsősorban a tulajdonosokkal szembeni fellépés esetén, a Felügyelet mindig figyelembe veszi azt, hogy a magyar pénzügyi közvetítő rendszer jelentős része külföldi tulajdonban van, így a magyar felügyeleti tevékenység sem jelent elszigetelt beavatkozást, hanem a lehető legnagyobb mértékben kell kihasználni a külföldi hatóságokkal való együttműködésben rejlő lehetőségeket.

A szankcióról való döntés

A szankcióról való döntéshozatal során a pártatlan elbírálás biztosítása érdekében a Felügyelet egymástól elkülönült szervezeti egységei:

• megállapítják a jogsértések tényét, bizonyítják azok megtörténtét, és szankciót javasolnak,

• elvégzik a tényanyag jogi minősítését, megítélik a javasolt szankció jogszerűségét, és javaslatot tesznek a határozathozatalra,

• végül döntenek a szankciót tartalmazó határozat meghozataláról.

Alapelvek a felügyeleti szankciók alkalmazása során

Az időbeliség (gyorsaság) elvének érvényesülését mind az ügyfél érdeke, mind a közérdek szükségessé teszi. A Felügyelet eljárása során minden esetben kiemelt gondot kell fordítani arra, hogy a Felügyelet a szankciót meghatározó határozat alapjául szolgáló tényállást a bizonyítottság elvének szem előtt tartásával az észleléstől számítva haladéktalanul tisztázza és az alapján rövid határidővel hozza meg a határozatot. A jogsértést követő gyors és megalapozott intézkedés fejtheti ki leghatékonyabban a szankcióval elérni kívánt eredményt, a prevenciót és a büntetést. Az eljárás gyorsasága nem csak az eljáró hatóság magatartásán múlik, ahhoz szükséges az ügyfél megfelelő együttműködése is. Az eljárás ésszerű idő alatti befejezése érdekében indokolt, hogy a Felügyelet - szükség esetén - éljen az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi iV. törvényben meghatározott kényszerítő eszközökkel is.

A bizonyítottság elve a Felügyelet előtti eljárás szabályait tartalmazó, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvényből, valamint az egyes ágazati jogszabályokból következő általános alapelv. Magában foglalja az objektív igazság elvét, a kötetlen bizonyítás, valamint a tényállás tisztázásának konkrét szabályokban megfogalmazott, a közigazgatási szervet terhelő kötelezettségekre vonatkozó alapelvét. Ennek megfelelően a Felügyelet köteles a szankció alkalmazásának alapjául szolgáló objektíve igaz tényállást teljeskörűen felderíteni. A kötetlen bizonyítás és a bizonyítékok szabad mérlegelésének elve alapján a Felügyeletet nem kötött meghatározott bizonyítékokhoz, ha a tényállás teljes mértékben felderített.

Az egyenlő elbírálás elve azt jelenti, hogy ugyanazon jogsértést vagy mulasztást a Felügyelet azonos szankcióval büntessen, amennyiben minden, a mérlegelés során figyelembe vett szempont ezt megengedi, így ez az elv nem eredményezheti a szankciók automatikus alkalmazását. A Felügyeletet arra kötelezi, hogy minden esetben a tényállás teljes tisztázása mellett, a felügyelt intézményre vonatkozó törvényekben meghatározott határok között, az azonos típusú pénzügyi szervezetek azonos jogsértéseit azonos módon bírálja el. itt kell megemlíteni a méltányosság elvét, amely a meghatározott mértéken belül enged döntést a Felügyeletnek. A méltányosság és az egyenlő elbírálás elveinek együttesen kell hatniuk a szankció meghatározására.

Az arányosság elvéből következően a szankciónak a határozat alanya által elkövetett jogsértés súlyával arányosnak kell lennie. Ebből adódóan nem indokolt szankciót alkalmazni az első alkalommal észlelt, kisebb súlyú jogsértések esetében, de a fokozatosság elvét sem lehet megtartani az első alkalommal észlelt kiemelkedően súlyos jogsértések esetén. Az arányosság elve nem akadályozza azt, hogy a Felügyelet a szankció meghatározásakor külön értékelje az érintettnek a Felügyelettel együttműködő vagy akadályozó magatartását.

A fokozatosság elvének célja, hogy a szankciót alkalmazó döntést - amennyiben ezt a jogsértés súlya megengedi - előzze meg a felügyelt intézménnyel szemben alkalmazott felhívó vagy kötelező jellegű felügyeleti intézkedés. Így a Felügyelet - lehetőség szerint -érjen el olyan preventív hatást, mely alkalmas a súlyosan jogsértő helyzetek létrejöttének kiküszöbölésére.

A nyilvánosság elve a szankciót meghatározó határozat nyilvánosságát jelenti, mely elengedhetetlenül szükséges ahhoz, hogy a piac szereplői meggyőződhessenek a felügyeleti jogérvényesítés következetességéről, illetve az egyéb bírságolási alapelvek érvényesítéséről. Továbbá a határozatok és így a szankciók nyilvánosságán keresztül lehet a leghatékonyabban elérni a piaci szereplők jogkövető magatartását, illetve tájékoztatni a felügyelt intézmények ügyfeleit.

Ezen elv érvényesülését csak kifejezetten indokolt ügyekben lehet korlátozni, így pl. akkor, ha a szankcionáló határozat nyilvánossága az üzleti- vagy ügyféltitok sérelmét jelentené.

A szankciót meghatározó határozat nyilvánossága azonban nem teljes mértékben alkalmas arra, hogy a felügyelt szektorok szereplői és a közvélemény az alkalmazott szankciók arányosságát is meg tudja ítélni, ugyanis ehhez oly mértékben kellene a nyilvánosság számára információkat biztosítani, ami már üzleti és ügyféltitkokat sértene.

A következetesség a végrehajtásban elve szintén a jogrendszerben jelentkező általános követelményt fogalmaz meg. A szankció hatékonyságát, preventív, de a büntető jellegét is csak ezen alapelv teljes és maradéktalan megvalósításával lehet elérni. A végrehajtást nem szorgalmazó büntető hatóság nem várhatja el, hogy az alkalmazott szankció úgy a büntetés alanyára, mint a felügyelt piacok többi szereplője tekintetében elérje a célzott hatást. Ezért nem mellőzhető a Felügyelet által szankciót alkalmazó döntések következetes végrehajtása.